무보수 사용자 건강보험 강제는 합헌, 보수 받지 않는다고 경제적 능력 없다고 못 본다

무보수 사용자 건강보험 강제는 합헌, 보수 받지 않는다고 경제적 능력 없다고 못 본다

 

 

요지

 

사용자가 보수를 받지 못하고 있더라도 국민건강보험 직장가입 대상에서 제외하지 않고 가입을 강제한 것은 합헌이다. 두 회사에서 근무할 때 이중으로 건강보험에 가입토록 강제하는 것도 합헌이라고 결정했다.

 

사실관계

 

부산 사하구에서 유치원을 설립해 운영하는 하씨는 국민건강보험법상 직장가입자에 해당하는데도 자격취득신고를 하지 않았다는 이유로 보험료를 내지 않다가 보험료를 부과받았다. 그는 보험료 부과처분 취소소송을 내 상고심이 계속되는 중 무보수 사용자를 직장가입자로서 가입을 강제한 국민건강보험법이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판제청을 신청했지만 기각되자 2011년 12월 헌법소원을 냈다. 

 

이와 함께 하씨는 부산 동래구 소재 유치원에 근로자인 직장가입자로서 이미 건강보험에 가입돼 건강보험료를 이미 냈다며 이중가입자를 건강보험 직장가입자에서 제외하지 않는 것은 위헌이라고 주장했다.

 

판결내용

 

헌재는 사용자의 경우에는 소득이 정확히 노출되지 않고 소득을 객관적으로 파악할 수 있는 제도적 장치가 마련돼 있지 않다. 실제로 소득이 전혀 없는 경우라 할지라도 사용자들의 재산상황이나 근로자들을 고용함으로써 수익을 얻는 영업구조를 고려할 때, 보수를 받지 않는다고 해서 경제적 능력이 전혀 없는 것으로 볼 수 없으므로 건강보험의 가입을 강제해 보험료를 징수할 필요가 있다고 설명하고,

 

보수가 지급되지 않는 사용자의 회사 직원들을 직장가입자에서 제외하거나 2개 이상의 사업장에서 얻은 총소득을 기준으로 보험료를 부과하면, 정확한 소득을 파악하기 힘든 사용자들의 경우에 소득신고를 탈루해 건강보험 재정에 손실을 초래할 우려가 있다며 보수지급 여부나 이중가입 여부를 불문하고 사업장별로 건강보험의 가입을 강제하고 보험료를 징수하는 것은 보험재정의 안정적인 확보를 위한 것으로써 기본권에 대한 과도한 제한이라고 할 수 없다고 하모씨가 국민건강보험법 제6조2항은 헌법에 위반된다며 낸 헌법소원사건(헌법재판소 2011헌바384)에서 재판관 전원일치 의견으로 합헌 결정했다.

 

헌재 2014. 5. 29. 선고 2011헌바384, 공보 제212호, 947 [합헌]

국민건강보험법 제6조 제2항 제4호 등 위헌소원 

 

 

【판시사항】 

가. 사용자가 보수를 지급받지 아니하거나, 다른 사업장에서 이미 건강보험료를 납부하고 있는 경우에 직장가입자에서 제외되는 자로 규정하고 있지 아니한 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제2항 단서(이하 ‘이 사건 직장가입자조항’이라 한다)가 청구인의 계약의 자유 및 재산권을 침해하는지 여부(소극) 

나. 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정에 관하여 대통령령에 위임하고 있는 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보수월액조항’이라 한다)이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 

 

 

【결정요지】 

가. 사용자의 경우에는 소득이 정확히 노출되지 않고 소득을 객관적으로 파악할 수 있는 제도적 장치 또한 마련되어 있지 않다. 실제로 소득이 전혀 없는 경우라 할지라도 사용자들이 가지고 있는 재산상황이나 근로자들을 고용함으로써 수익을 창출하는 영업구조를 고려할 때, 보수가 지급되지 않는다고 하여 경제적 능력이 전혀 없는 것으로 볼 수도 없다. 따라서 보수가 지급되는지 여부나 다른 사업장에서 보험료를 납부하고 있는지 여부를 불문하고 사용자의 소득기반이라 할 수 있는 각각의 사업장을 단위로 건강보험의 가입을 강제하고 보험료를 징수할 필요가 있다. 

 

또한 보수가 지급되지 아니하는 사용자를 직장가입자에서 제외하거나 2 이상의 사업장에서 얻은 총소득을 기준으로 보험료를 부과하면, 정확한 소득을 파악하기 힘든 사용자들의 경우에 소득신고를 탈루함으로써 건강보험 재정에 손실을 초래할 우려가 있다. 그렇기 때문에 보수지급 여부나 이중가입 여부를 불문하고 사업장별로 건강보험의 가입을 강제하고 보험료를 징수하는 것은 보험재정의 안정적인 확보를 위한 것으로써 기본권에 대한 과도한 제한이라고 할 수 없다. 

 

따라서 이 사건 직장가입자조항은 청구인의 계약의 자유 및 재산권을 침해하지 아니한다. 

나. 사용자의 경우에 소득파악이 어렵고 사업장을 운영하면서 얻은 수입의 유형이나 수입시기 등도 다양하여 보수월액의 산정방법에 관하여 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 인정되고, 관련 조항을 유기적·체계적으로 보면 하위법령에 규정될 사항의 범위나 한계의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 보수월액조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다. 

 

【심판대상조문】 

구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제2항 단서 

구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분 

 

【참조조문】 

구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제1항, 제3항, 제4항, 제62조 제4항, 제63조 제1항, 제2항, 제3항 

구 국민건강보험법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되고, 2011. 6. 30 대통령령 제22997호로 개정되기 전의 것) 제36조 제5항 

구 국민건강보험법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되고, 2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 전부개정되기 전의 것) 제38조 제1항, 제2항 

 

【참조판례】 

가. 헌재 2003. 10. 30, 2000헌마801, 판례집 15-2하, 106, 134 

나. 헌재 2007.  4. 26. 2005헌바51, 판례집 19-1, 444, 460 

 

【당 사 자】 

청 구 인 하○식

대리인 법무법인 삼덕      

담당변호사 김백영 

 

【당해사건】 대법원 2011두15534 건강보험료부과처분취소 

 

【주    문】 

구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제2항 단서 및 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 

 

 

【이    유】

 

1. 사건개요 

 

청구인은 부산 ○○구 소재 ○○유치원의 설립 및 운영자이다. 국민건강보험공단은 위 ○○유치원에 대해 지도점검을 실시한 결과, 청구인이 국민건강보험법 제3조 제2호 소정의 직장가입자에 해당함에도 직장가입자 자격취득신고를 하지 않은 사실을 확인하고, 2005. 8. 1.을 자격취득일로 하여 구 국민건강보험법 제63조 제4항 및 같은 법 시행령 제38조 제2항에 의하여 2007. 6.분부터 2010. 5.분까지 정산보험료를 산정한 다음, 2010. 6. 16. 청구인에게 위 정산보험료 중 1회 분할정산보험료(10회 분할납부)를 2010. 6. 정기분 건강보험료에 더하여 사업자부담금 518,300원 및 가입자부담금 863,580원 합계 1,382,150원의 건강보험료를 부과하는 처분을 하였다. 

 

이에 청구인은 위 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 기각되었고(부산지방법원 2010구합3122), 항소하였으나 또한 기각되어(부산고등법원 2011누1313) 대법원에 이를 상고하였다(대법원 2011두15534). 

 

청구인은 위 상고심 계속 중, 사용자를 직장가입자로서 가입을 강제한 국민건강보험법 제6조 제2항 본문 및 직장가입자에서 제외되는 자를 일부 대통령령에서 정할 수 있도록 위임한 같은 항 제4호, 그리고 직장가입자 중 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정에 관하여 대통령령에서 정하도록 위임하고 있는 같은 법 제63조 제4항이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나(대법원 2011아43), 2011. 11. 24. 상고기각판결을 받음과 동시에 위헌법률심판제청신청이 기각되자, 2011. 12. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 

 

한편, 청구인은 부산 ○○구 소재 ○○유치원의 근로자인 직장가입자로서 2007. 6.부터 2010. 5.까지의 건강보험료를 납부한 바 있다. 

 

 

2. 심판대상 

 

청구인은 구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제2항 본문 ‘사용자’ 부분과 같은 항 제4호를 심판대상으로 삼았으나, 청구인의 주장은 모든 사용자를 직장가입자에서 제외해 달라는 것이 아니라 청구인과 같이 보수를 받지 아니하거나 다른 사업장에서 이미 건강보험료를 납부하고 있는 경우를 직장가입자에서 제외되는 자로 규정하고 있지 아니한 불완전·불충분한 입법이 위헌이라는 취지이므로 이 사건 심판대상은 구 국민건강보험법 제6조 제2항 단서의 위헌 여부로 보아야 할 것이다. 또한 청구인은 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 전부를 심판대상으로 삼았으나, 그 중 당해 사건에 적용되는 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 

 

그러므로 이 사건 심판대상은, ① 구 국민건강보험법 (2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제6조 제2항 단서(이하 ‘이 사건 직장가입자조항’이라 한다) 및 ② 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제63조 제4항 중 ‘보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 보수월액조항’이라 하며, 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.

 

[심판대상조항] 

구 국민건강보험법(2006. 10. 4. 법률 제8034호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 

 

제6조(가입자의 종류) ② 모든 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원은 직장가입자가 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 제외한다. 

1. 1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자 

2.「병역법」의 규정에 의한 현역병(지원에 의하지 아니하고 임용된 하사를 포함한다), 전환 복무된 사람 및 무관후보생 

3.선거에 의하여 취임하는 공무원으로서 매월 보수 또는 이에 준하는 급료를 받지 아니하는 자 

4. 기타 사업장의 특성, 고용형태 및 사업의 종류 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원 

 

구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 

 

제63조(보수월액) ④ 제1항의 규정에 의한 보수월액의 산정 및 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 

[관련조항] 

구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 

 

제6조(가입자의 종류) ① 가입자는 직장가입자 및 지역가입자로 구분한다. 

③지역가입자는 가입자 중 직장가입자와 그 피부양자를 제외한 자를 말한다. 

④제2항 제4호의 규정에 의한 근로자 및 사용자는 대통령령이 정하는 절차에 따라 직장가입자가 되거나 탈퇴할 수 있다. 

 

제62조(보험료)④직장가입자의월별보험료액은 제63조의 규정에 의하여 산정한 보수월액에 

 

제65조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 보험료율을 곱하여 얻은 금액으로 한다. 

 

제63조(보수월액)①제62조제4항의규정에따른 보수월액은 직장가입자가 지급받는 보수를 기준으로 하여 산정하되, 대통령령이 정하는 기준에 따라 상·하한을 정할 수 있다. 

②휴직 기타의 사유로 보수의 전부 또는 일부가 지급되지 아니하는 가입자(이하 “휴직자등”이라 한다)의 보험료는 당해 사유가 발생하기 전월의 보수월액을 기준으로 보험료를 산정한다. 

③제1항의 규정에 의한 보수는 근로자등이 근로의 제공으로 인하여 사용자·국가 또는 지방자치단체로부터 지급받는 금품(실비변상적인 성격의 것을 제외한다)으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다. 이 경우 보수 관련 자료가 없거나 불명확한 경우 등 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 경우에는 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액을 보수로 본다. 

구 국민건강보험법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되고, 2011. 6. 30 대통령령 제22997호로 개정되기 전의 것) 

 

제36조(보수월액의 결정 등) ⑤ 직장가입자가 2 이상의 건강보험적용사업장에서 보수를 받고 있는 경우에는 각 사업장에서 받고 있는 보수를 기준으로 각각 보수월액을 결정한다. 

구 국민건강보험법 시행령(2006. 12. 30. 대통령령 제19818호로 개정되고, 2012. 8. 31. 대통령령 제24077호로 전부개정되기 전의 것) 

 

제38조(보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 결정) ①법 제63조 제4항의 규정에 의하여 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액은 다음 각 호의 방법으로 산정한다. 이 경우 보수월액의 적용기간 및 변경절차 등은 제34조 내지 제36조의 규정을 준용한다. 

1.당해 연도 중 당해 사업장에서 발생한 보건복지부령이 정하는 수입으로서 객관적인 자료에 의하여 확인된 금액

2.수입을 확인할 수 있는 객관적인 자료가 없는 경우에는 사용자의 신고금액 

②제1항 제1호 및 제2호에 불구하고 동 항 제1호의 확인금액 또는 동 항 제2호의 신고금액이 그 사업장에서 가장 높은 보수월액의 적용을 받는 근로자의 보수월액보다 낮은 경우에는 당해 근로자의 보수월액을 그 사용자의 보수월액으로 한다. 

 

 

3. 청구인의 주장 

 

구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법’이라 한다) 제6조 제2항의 ‘사용자’ 부분은 비영리기관인 사립학교의 설립자로서 수익이 발생하더라도 본인에게 귀속되지 아니하는 무보수 사용자이며 동시에 다른 사업장에서 직장가입자로서 이미 건강보험료를 납부하고 있는 경우에도 무조건 직장가입자로 의제하도록 규정하고 있는바, 이는 헌법상의 재산권 보장이나 결사의 자유에 위반된다. 

 

구 국민건강보험법 제6조 제2항 제4호는 직장가입자에서 제외되는 사용자의 범위에 관하여 대통령령에 위임함으로써 실제로 소득이 귀속되지 아니하는 사용자이거나 다른 사업장에서 건강보험료를 납부하고 있는 사용자의 경우에 직장가입자에서 제외될 수 있는 여지를 배제하고 있으며, 이 사건 보수월액조항은 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 관하여 대통령령에 위임함으로써 청구인과 같이 전혀 수익이 없거나 이미 다른 사업장에서 건강보험료를 납부하고 있는 경우에도 건강보험료를 추가로 부담하도록 방치하고 있는바, 위 조항들은 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되고, 그로 인하여 재산권을 침해한다. 

 

 

4. 판  단 

 

가. 쟁점

 

청구인은 구 국민건강보험법 제6조 제2항 본문 ‘사용자’ 부분이 청구인의 기본권을 침해하며, 같은 항 제4호 및 이 사건 보수월액조항이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되어 모두 위헌이라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 청구인의 구 국민건강보험법 제6조 제2항 본문 ‘사용자’ 부분 및 같은 항 제4호에 대한 주장은 이 사건 직장가입자조항의 불완전·불충분한 입법이 청구인의 기본권을 침해하여 위헌이라는 취지이다. 

 

따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 직장가입자조항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부와 이 사건 보수월액조항이 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되는지 여부이다. 

 

 

나. 이 사건 직장가입자조항의 계약의 자유 등 침해 여부 

 

(1) 제한되는 기본권 

 

원칙적으로 ‘모든 사업장의 근로자 및 사용자’는 직장가입자로서 국민건강보험법의 적용을 받으며, 다만 ① 1월 미만의 기간 동안 고용되는 일용근로자, ② 병역법의 규정에 의한 현역병, 전환복무된 사람 및 무관후보생, ③ 선거에 의하여 취임하는 공무원으로서 매월 보수 또는 이에 준하는 급료를 받지 아니하는 자는 직장가입자에서 제외되고, 기타 사업장의 특성, 고용형태 및 사업의 종류 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 사업장의 근로자 및 사용자와 공무원 및 교직원의 경우에도 직장가입자에서 제외된다(구 국민건강보험법 제6조 제2항). 따라서 보수가 지급되지 아니하는 사용자(이하 ‘무보수 사용자’라 한다)이거나 다른 사업장에서 이미 보험료를 납부하고 있는 경우(이하 ‘이중가입자’라 한다)에도 직장가입자로서 가입이 강제되며, 법에 따라 보험료를 부담하여야 한다. 

 

직장가입자의 월별 보험료액은 직장가입자가 매월 지급받는 보수월액에다 건강보험정책심의위원회의 의결을 거쳐 대통령령으로 정한 보험료율을 곱하여 얻은 금액으로 하도록 하고 있다(구 국민건강보험법 제62조 제4항). 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액은 대통령령으로 정하도록 위임되어 있고(이 사건 보수월액조항), 직장가입자가 2 이상의 건강보험 적용사업장에서 보수를 받고 있는 경우에는 각 사업장에서 받고 있는 보수를 기준으로 각각 보수월액을 결정한다(구 국민건강보험법 시행령 제36조 제5항). 

 

이 사건 직장가입자조항과 관련하여서는 청구인과 같은 무보수 사용자나 이중가입자의 경우에도 직장가입자로서 가입을 강제하고 법에 따른 보험료를 납부하게 하는 것이 과잉금지원칙을 위반하여 행복추구권으로부터 파생하는 일반적 행동의 자유의 하나인 계약의 자유와 정당한 사유 없는 금전의 납부를 강제당하지 않을 권리인 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. 

 

다만, 건강보험제도는 전 국민에게 기본적인 의료서비스를 제공하기 위한 사회보장제도의 일종으로서, 건강보험 가입자의 인적 범위를 결정하고 보험료의 산정기준을 마련하는 등 건강보험제도의 내용을 형성하는 데에 있어 입법자는 광범위한 입법형성권을 가지므로(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801; 헌재 2012. 5. 31. 2009헌마299) 이 사건 직장가입자조항의 위헌 여부는 완화된 심사기준을 적용하여 심사하기로 한다. 

 

(2) 과잉금지원칙 위반 여부 

 

(가) 사회보험의 하나로서 건강보험의 목적은 국민개개인에게 필요한 의료급여를 제공함과 동시에 보험가입자 사이의 소득재분배 효과를 거두고자 하는 데에 있다. 이러한 목적은 동일위험집단에 속한 구성원에게 법률로써 가입을 강제하고 소득재분배를 하기에 적합한 방식으로 보험료를 부과함으로써 달성될 수 있다. 따라서 국민건강보험법은 국내에 거주하는 모든 국민이 가입자가 됨을 명시하고, 가입자의 소득이나 재산 등 경제적 능력에 비례하여 보험료를 부과하도록 하고 있다(헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801). 

 

소득이 있는 한 사용자도 국민으로서 건강보험에 가입하는 것은 당연하며, 다만 사용자의 경우 소득이 정확히 노출되지 않고 소득을 객관적으로 파악할 수 있는 제도적 장치 또한 마련되어 있지 않기 때문에 보수가 지급되는지 여부나 다른 사업장에서 보험료를 납부하고 있는지 여부를 불문하고 사용자의 소득 기반이라 할 수 있는 각각의 사업장을 단위로 건강보험의 가입을 강제하고 보험료를 징수하는 것은 보험재정의 안정적인 확보에 기여하며, 경제적 능력에 비례하여 보험료를 부과하는 건강보험의 기본원칙에도 부합한다. 

 

따라서 이 사건 직장가입자조항은 보험재정의 안정적인 확보를 통하여 필요한 보험급여를 보장하고 보험가입자 사이의 소득재분배를 이루고자 하는 건강보험의 목적달성에 기여하는 것으로서 그 입법목적은 정당하며, 무보수 사용자나 이중가입자를 직장가입자 제외대상으로 규정하지 않음으로써 직장가입자로서 가입을 강제하고 보험료를 납부하도록 하는 것은 그러한 입법목적을 달성하기 위한 수단으로서 적합하다. 

 

(나) 이 사건 직장가입자조항이 위에서 살펴본 입법목적의 달성에 필요한 정도를 넘는 지나친 것인지 여부를 살펴본다. 

 

1) 무보수 사용자에 대한 가입 강제 

완전하게 소득이 파악되는 근로자 등과 달리 사용자에게는 별도의 보수가 지급되는 경우가 드물고 사업 및 재산의 운영으로부터 얻는 수익 또한 정확히 노출되지 아니하는 경우가 많으며, 나아가 이처럼 소득을 정확히 파악할 수 없는 경우가 아니라 실제로 해당 사업장에서 아무런 보수가 지급되지 않는다거나 아무런 수익이 발생하지 아니하여 보험료의 책정근거가 되는 소득이 전혀 없는 경우라 하더라도 일반적으로 사용자들이 가지고 있는 재산상황이나 근로자들을 고용함으로써 수익을 창출하는 영업구조를 고려할 때 경제적 능력이 전혀 없는 것으로 볼 수는 없으므로, 경제적 능력에 비례하여 보험료를 부과하는 건강보험의 기본원칙에 따라 무보수 사용자에게도 건강보험의 가입을 강제하고 보험료를 부과할 필요성이 인정된다. 

 

무보수 사용자를 직장가입자에서 제외하고 직장보험료를 면제한다면, 소득신고를 탈루함으로써 직장가입자제도에서 이탈하려는 사례가 속출할 것이고 결과적으로 건강보험에 재정손실이 발생할 수 있으므로, 보수가 지급되는지 여부를 불문하고 사용자에게 직장가입자로서 가입을 강제하고 직장보험료를 납부하게 하는 것은 보험재정의 안정적인 확보를 위하여 불가피하다. 

 

한편, 소득이 없어서 의료급여의 대상이 되는 경우에는 건강보험의 가입자에서 제외되며, 근로자를 고용할 수 없을 정도로 경제적 능력이 없는 사용자이거나 비상근·단시간 근로자만을 고용하고 있는 영세한 사업장의 사용자인 경우에는 건강보험에서 탈퇴할 수 있다(구 국민건강보험법 제5조 제1항 제1호, 제6조 제2항 제4호 및 제4항, 구 국민건강보험법 시행령 제10조 제3호 및 제4호 참조). 따라서 이 사건 직장가입자조항으로 인하여 경제적 능력이 없는 무보수 사용자가 건강보험료를 납부하여야 하는 경우는 거의 없다고 할 수 있다. 

 

그러므로 무보수 사용자를 직장가입자에서 제외하지 아니함으로써 직장가입자로서 가입을 강제하고 보험료를 납부하게 하는 것이 지나친 제한이라고 볼 수는 없다. 

 

2) 이중가입자에 대한 가입 강제 

국민건강보험법상 직장가입자제도는 보험관리의 효율성을 위하여 각 사업장 단위로 보험자격을 관리하고 보험료를 책정·부과하고 있으므로(구 국민건강보험법 제6조의2 및 제68조 제1항 참조) 다른 사업장에서 이미 직장가입자로서 보험료를 납부하고 있다 하더라도, 해당 사업장의 직장가입자에서 제외되거나 보험료 납부의무가 당연히 면제되는 것은 아니며, 해당 사업장을 기준으로 별도로 직장가입자로서 가입이 강제되고 보험료 납부의무를 부담하게 된다. 

 

물론 2 이상의 사업장에서 발생한 총소득을 기준으로 보험료를 책정하는 경우보다 각각의 사업장을 기준으로 보험자격을 부여하고 보험료를 책정하는 경우에 보험료 부담이 더 클 수도 있으나, 각 사업장 단위로 보험자격을 관리하고 보험료를 징수하는 것은 보험관리의 통일성과 보험료 부과의 형평성이라는 측면에서 불가피하다. 또한 총소득을 기준으로 할 경우 소득파악률이 낮은 사용자들이 소득신고를 탈루함으로써 건강보험 재정에 손실을 초래할 우려는 그대로 남기 때문에, 이중가입자라 하더라도 별도로 직장가입자로서 가입을 강제하고 직장보험료를 납부하게 하는 것은 보험재정의 안정적인 확보를 위한 적절한 방법이라 할 것이다. 

 

이러한 사정을 고려할 때 이미 다른 사업장에서 직장가입자로서 가입되어 있고 보험료를 납부하고 있는 사용자라 하더라도, 해당 사업장을 기준으로 별도로 직장가입자로서 가입을 강제하고 별도로 산정된 보험료를 납부하도록 하는 것이 과도한 제한이라고 볼 수는 없다. 

 

(다) 사용자의 경우에는 고정적인 수입이 발생하는 경우가 많지 않고, 소득을 투명하게 파악하는 것이 어렵기 때문에, 실제 수익의 귀속 여부에 따라 임의로 가입 내지 탈퇴가 가능하다면 상당수의 사용자가 직장가입자에서 제외될 것이고 그로 인해 건강보험에 상당한 재정적 손실이 야기될 우려가 있으므로, 무보수 사용자들에게 직장가입자로서 가입을 강제하고 직장보험료를 납부하도록 함으로써 달성되는 공익은 그로 인하여 제한되는 사익에 비하여 크다. 

 

이중가입자의 경우에도 다른 사업장에서 보험료를 납부하고 있음을 이유로 해당 사업장에서 발생하는 소득에 대해 보험료 납부의무가 면제된다고 한다면, 사업장 단위로 보험자격과 보험료를 관리하고 있는 현행 건강보험체계에 혼란을 야기할 수 있음은 물론, 경제적 능력에 비례하여 보험료를 부과하는 건강보험의 법리에 반하게 되며, 총소득을 기준으로 보험료를 부과하더라도 소득신고의 탈루로 건강보험의 재정에 손실을 야기할 수 있는 점을 고려할 때, 다른 사업장에서 직장가입자로서 건강보험에 가입된 경우에도 사업장 단위로 별도로 직장가입자로서 가입을 강제하고 별도로 산정된 보험료를 납부하게 함으로써 달성되는 공익이 그로 인하여 제한되는 사익에 비하여 크다고 할 것이다. 

 

따라서 이 사건 직장가입자조항으로 인한 기본권 제한은 법익균형성을 충족하고 있다. 

 

(3)그러므로 이 사건 직장가입자조항에서 별도의 제외조항을 두지 않음으로써 무보수 사용자 내지 이중가입자를 강제로 직장가입자로서 가입하게 하고 보험료를 납부하게 하는 것이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 계약의 자유 및 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다. 

 

 

다. 이 사건 보수월액조항의 포괄위임입법금지원칙 위반 여부 

이 사건 보수월액조항과 관련하여서는 보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액의 산정 등에 관하여 법률에서 규정하지 않고 대통령령에 위임하고 있는 것이 포괄위임입법금지원칙에 위배되는지 여부가 문제 된다. 

 

살피건대 사용자는 지역가입자와 마찬가지로 소득파악이 쉽지 않을 뿐 아니라 사업장을 운영하면서 얻은 수입의 유형과 수입시기 등이 서로 달라 그 수입을 기준으로 보수월액을 산정하는 방법을 법률에서 구체적으로 규정하는 것이 곤란하다는 입법기술상의 한계가 있으며, 사업장에서 얻은 수입 중 어떤 수입을 부과대상으로 삼고, 어떤 기준으로 부과할 것인지 여부는 경제현실의 변화에 따라 적절하게 변경할 필요가 있으므로, 사용자의 보수월액의 산정방법에 관하여는 위임입법의 필요성이 인정된다. 

 

이 사건 보수월액조항이 규정하고 있는 대상은 보수를 지급받지 아니하는 사용자의 건강보험료 산정의 기초가 되는 보수월액에 관한 사항으로서, 이는 사용자가 영위하는 사업의 종류·규모, 소득의 유형과 수입시기, 소득파악률 등에 따라 매우 다양하고, 여러 가지 사회경제적 상황에 따라 수시로 변화할 수 있으므로 위임의 구체성·명확성의 요건은 완화된다. 

 

사용자의 보수월액에 있어서 ‘보수’란 근로자의 보수에 대응하는 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 의미하고, 이 사건 보수월액조항의 입법취지, 근로자인 직장가입자의 보수월액산정을 규정하고 있는 구 국민건강보험법 제63조 제1항에 비추어 보면, “보수가 지급되지 아니하는 사용자의 보수월액”은 사용자가 사업 및 자산의 운영 등에서 얻은 수입을 기준으로 산정하도록 하위법령에 규정될 것이라는 점은 충분히 예측할 수 있다 할 것이다. 

 

사정이 이와 같다면 이 사건 보수월액조항은 대통령령에 위임할 입법기술상의 필요성이 인정되고, 입법취지, 보수의 개념, 관련 법조항 등을 유기적·체계적으로 판단하여 보면, 보수가 지급되지 않는 사용자의 보수월액의 산정방법에 관하여 하위법령에 규정될 사항의 범위나 한계의 대강을 충분히 예측할 수 있다 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다(헌재 2007. 4. 26. 2005헌바51 참조). 

 

 

5. 결  론

 

그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 

 

 

재판관  박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

 

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